na lata 2001-2015
dla zrównoważonego rozwoju kraju

część pierwsza

1. Wprowadzenie

"Polityka Transportowej Państwa?" stanowi aktualizację, częściowo zmianę i rozwinięcie zasad, zawartych w przyjętym przez Radę Ministrów w 1995 r. dokumencie "Polityka transportowa - program działania w kierunku przekształcenia transportu w system dostosowany do wymogów gospodarki rynkowej i nowych warunków współpracy gospodarczej w Europie" oraz w "Planie rozwoju infrastruktury transportowej w Polsce do roku 2015" (dokumencie wewnętrznym MTiGM z 1998 roku). Od 1995 r. zmieniły się radykalnie uwarunkowania międzynarodowe - Polska została przyjęta do OECD i NATO oraz zaproszona do wstąpienia do Unii Europejskiej. Proces dostosowawczy przed przystąpieniem do UE jest zaawansowany, warunki jakie muszą być spełnione zostały sprecyzowane.

Celem przygotowania "Polityki Transportowej?" jest uzgodnienie po stosownych analizach oraz dyskusji politycznej i profesjonalnej podstaw polityki państwa w sektorze transportu. Uzgodnienie to stanowić ma podstawę do działań administracji rządowej i samorządowej w realizacji zadań publicznych z zakresu transportu i dziedzin pokrewnych, a w szczególności:

- planowania przestrzennego rozmieszczenia i standardów infrastruktury transportowej oraz etapowania realizacji,

- regulacji rynku usług transportowych,

- działań na rzecz sterowania ruchem i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu,

- stymulacji restrukturyzacji przedsiębiorstw i branż dla zapewnienia rozwoju konkurencji i demonopolizacji.

Dokument przeznaczony jest głównie dla środowisk politycznych oraz administracji publicznej - rządowej i samorządowej dla nadania ich działalności jednolitego kierunku w osiąganiu celów polityki. Równocześnie dokument stanowi informację dla podmiotów działających na rynku transportowym (polskich i obcych), a także jest ważną informacją i deklaracją polityczną dla zewnętrznych partnerów Polski w sektorze transportu - rządów i organizacji międzynarodowych oraz instytucji finansowych i banków komercyjnych.

Dokument powinien być wykorzystywany w szczególności do formułowania wieloletnich planów i programów rozwojowych w skali kraju oraz poszczególnych województw i aglomeracji miejskich.

Konieczność nowej orientacji polityki transportowej wynika z następujących przesłanek:

- uwzględnienia w większym niż dotychczas stopniu zasad zrównoważonego rozwoju społecznego, przestrzennego, gospodarczego i ekologicznego kraju,

- ścisłego powiązania ze wzrostem gospodarczym (mierzonym produktem krajowym brutto, PKB) oraz polityką finansów publicznych,

- możliwości budżetowych państwa i samorządów we wspieraniu rozwoju infrastruktury kraju;

- konieczności racjonalizacji tempa rozwoju motoryzacji indywidualnej i intensywnego wspierania rozwoju transportu zbiorowego, w tym szczególnie w miastach i obszarach metropolitarnych;

- konieczności aktywnego oddziaływania na podział zadań przewozowych między gałęzie transportu z uwzględnieniem kosztów bezpośrednich i zewnętrznych,

- pilności przyspieszenia i pogłębienia procesów restrukturyzacyjnych i przekształceń własnościowych przedsiębiorstw transportowych, zwłaszcza PKP,

- usunięcia poważnych zakłóceń w realizacji programu budowy autostrad.

Dokument nastawiony jest na uzyskanie możliwie szybkich efektów poprawy w systemie transportowym, stąd koncentruje się na zagadnieniach pierwszoplanowych oraz na instrumentach wdrożenia polityki, w tym przede wszystkim - na finansowaniu i zasadach zarządzania. Rozwija także zadania z zakresu angażowania potencjału sektora prywatnego oraz Międzynarodowych Instytucji Finansowych. Przyjęto dotychczasowe plany sieci drogowej, kolejowej, portów morskich, rzecznych i lotniczych. Ewentualne korekty przebiegu i lokalizacji elementów systemu przewidywane są w fazie wdrażania polityki. Natomiast przewiduje się, iż w wyniku przyjęcia dokumentu dojdzie do istotnych zmian w etapowaniu i metodach realizacji polityki.

"Polityka?" koncentruje się na diagnozach i założeniach do kształtowania systemu transportowego i poszczególnych gałęziach transportu. Niemniej w niektórych dziedzinach, w których doszło do wykrystalizowania kierunków przekształceń - zarysowano najważniejsze aspekty programowe, wraz z założeniami finansowania. Nie należy jednak tych informacji traktować za wiążące, szczególnie, że w okresie przygotowania dokumentu nastąpiły istotne zakłócenia w funkcjonowaniu finansów publicznych i nie było możliwości szczegółowego przestawienia sposobów przezwyciężenia tych zakłóceń. Także pojawi się w najbliższych latach wpływ wydarzeń w Nowym Jorku i Waszyngtonie we wrześniu 2001 poprzez zmiany w funkcjonowaniu międzynarodowych rynków transportowych (nie tylko lotniczych).

Nie zmienia to jednak wartości przedstawionych tendencji, opartych na trendach średnio- i długoterminowych zarówno w Polsce jak i w Unii Europejskiej.

Podstawą formalną opracowania dokumentu jest art. 7 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz. U. z 1999 r. Nr 82 poz. 929 i z 2000 r., Nr 120, poz.1268) - Minister Transportu i Gospodarki Morskiej opracował projekt dokumentu dla sprecyzowania celów i narzędzi dla ich osiągania w działaniach resortu oraz dla skoordynowania działań resortu transportu z innymi, pokrewnymi dziedzinami.

Dokument powstał w Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej we współpracy z podległymi Ministerstwu jednostkami i przedsiębiorstwami. Przy opracowaniu współdziałał zespół ekspertów, zaproszony przez Ministra, złożony z osób ze środowisk uczelni wyższych oraz konsultantów i projektantów a także praktycy zarządzania. Projekt "Założeń polityki transportowej" poddano konsultacjom w środowiskach zawodowych i społecznych. Projekt ten stał się przedmiotem konsultacji międzyresortowych, a w listopadzie 1999 r. został przyjęty przez Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów z zaleceniami opracowania rozwiniętej wersji dokumentu. Wspomniane "Założenia" wykorzystano przy opracowaniu innych dokumentów strategicznych resortu transportu i innych resortów, w szczególności:

"Narodowy Plan Rozwoju" - projekt wcześniej był przygotowywany w Ministerstwie Gospodarki, a od lipca 2000 r. w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego i Budownictwa. Rada Ministrów w dniu 18 września 2001 r. zaakceptowała strukturę dokumentu oraz proponowany system wdrażania funduszy strukturalnych.

"Narodowa Strategia Rozwoju Transportu na lata 2000 - 2006" - opracowanie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, styczeń 2000, przyjęte przez Komitet Integracji Europejskiej,

"Koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju" - opracowanie Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, przyjęte w październiku 1999 r., przez Radę Ministrów, a w listopadzie 2000 r., przez Sejm.

Dokument "Polityka Transportowa..." został poddany konsultacjom i opiniowaniu w środowiskach zawodowych, politycznych i obywatelskich. Umieszczony na stronie WWW MTiGM został "odwiedzony" przez respondentów. Otrzymane opinie i komentarze wykorzystano w ostatecznej wersji, przedłożonej Radzie Ministrów w sierpniu 2001 roku.

W pracach nad "Polityką Transportową?" wykorzystano dokumenty rządowe i resortowe, zawierające założenia rozwoju przestrzennego i ekologicznego oraz projekcje makroekonomiczne polskiej gospodarki.

2. Tendencje w transporcie,
diagnoza stanu obecnego

2.1 Obserwacje ogólne

Zasady regulacji rynku usług transportowych generalnie są adaptacją reguł obowiązujących w Unii Europejskiej. Oznacza to liberalizację rynku z uwzględnieniem zasad ochrony konsumenta, reguł antymonopolowych oraz ścisłej egzekucji prawa budowlanego, o ochronie środowiska oraz o planowaniu przestrzennym. Instrumentami wdrażania tych zasad jest rozdzielenie zadań administracji publicznej od gospodarki oraz procesy przekształceń własnościowych przedsiębiorstw (z prywatyzacją). W sektorze przewozu osób przyjęto zasadę tzw. służby publicznej, tj. prawa ustalania przez wyznaczone organu administracji publicznej zasad obsługi transportem zbiorowym i zamawianie stosownych usług.

Duże znaczenie nadano w dokumencie kwestiom ekologicznym. Rozwój transportu zbiorowego (szczególnie w obszarach metropolitalnych), racjonalizacja działalności spedycyjnej i logistycznej oraz polityka fiskalna mają być instrumentami zarządzania popytem, szczególnie wobec podziału zadań przewozowych na poszczególne gałęzie transportu. Zmniejszeniu uciążliwości transportu służyć ma postęp technologiczny (już dzisiaj, dzięki szybkiej wymianie taboru samochodowego nie rośnie zużycie paliw płynnych), służyć ma także rozwój metod planowania przestrzennego oraz szeroka partycypacja społeczna w procesach podejmowania decyzji.

Utrwaliła się tendencja wzrostowa PKB przy niewielkim spadku transportochłonności. Jest to kierunek korzystny, zgodny z regułami zrównoważonego rozwoju. "Polityka....." precyzuje kierunki działań dla podtrzymania tych zjawisk. Jest to podstawowa różnica wobec wersji "Polityki transportowej..." z 1995 roku, która zakładała rozwój transportu w ramach prób nadążania za stale rosnącym popytem, głównie wywołanym wzrostem motoryzacji. Takie próby nigdzie na świecie nie dały pozytywnych wyników, a w przypadku Polski nie są nawet potrzebne.

Państwo zwiększa swoje zaangażowanie w poprawę sytuacji transportowej miast i obszarów metropolitalnych (kolejna zasadnicza różnica wobec "Polityki transportowej..." z 1995 r.) przez wspieranie procesów decentralizacji zarządzania, stosowną legislacją, szkolenie, promocję dobrych przykładów. Proces restrukturyzacji kolei jest powiązany z rozwojem przewozów metropolitalnych w ramach zintegrowanych systemów transportu miejskiego.

2.2 Zmiany w gospodarce a transport

Zmiany w transporcie w latach 90-tych wywoływane były przez trzy główne czynniki: po pierwsze - przekształcenie centralnie planowanej gospodarki narodowej w gospodarkę rynkową, po drugie - otwarcie procesów prywatyzacji, po trzecie - uruchomienie procesów dostosowawczych związanych z przystępowaniem Polski do Unii Europejskiej. Charakterystykę i ocenę zmian w transporcie odnieść trzeba w pierwszej kolejności do całej gospodarki narodowej. Jako mierniki zmian przyjęto wskaźniki transportochłonności ładunkowej i ruchliwości pasażerskiej. Na tym tle widoczne są przeobrażenia struktur w układzie międzygałęziowym oraz zmiany w poszczególnych gałęziach transportu.

Główna cecha zmian strukturalnych w gospodarce polegała na wzroście znaczenia sektora usług. Sektor usług w porównaniu z sektorami wytwórczymi jest mniej transportochłonny pod względem ładunkowym, zwiększa natomiast ogólną ruchliwość komunikacyjną osób (przejazdy). W okresie lat 1990-1999 sektor III gospodarki (transport, handel i usługi) zwiększył swój udział w liczbie pracujących o 9%, zaś w produkcie krajowym brutto (PKB) o 11%, co wpłynęło na spadek transportochłonności (ładunków) i na zmiany w ruchliwości komunikacyjnej. Nastąpiło też rozszerzanie rodzajowe działalności gospodarczej, polegające na łączeniu przewozu z innymi rodzajami działalności. Transport staje się częścią szerszego działania - logistyki, konfekcjonowania, przetwórstwa i innych pokrewnych działań gospodarczych.

Zmiany w gospodarce polskiej, jakie miały miejsce po 1989 roku, wywołały znaczny spadek transportochłonności produktu krajowego brutto (PKB). Spadek ten w okresie ostatnich 10 lat, liczony pracą przewozową wyniósł około 38%, a liczony tonażem wykonanych przewozów - około 45%. Oznacza to, że średnio rocznie transportochłonność zmniejsza się o 4-5%. Tempo spadku transportochłonności w Polsce jest większe niż w innych krajach o gospodarce rynkowej.

Zaznaczyła się również tendencja spadku ruchliwości komunikacyjnej. Spadek ruchliwości nie był proporcjonalny do zmian spożycia. W okresie ostatnich 10 lat jednostkowe spożycie wzrastało rocznie o ponad 5 %, natomiast ruchliwość1 spadła o niecałe 2%. Spadek ruchliwości byłby znacznie większy gdyby nie wzrastały przejazdy samochodami osobowymi. Udział samochodów osobowych w ruchliwości zwiększył się z 16% w 1990 roku do 33% w 1998 roku.

W wyniku wprowadzenia reform rynkowych realizowana jest generalna zasada, iż użytkownicy systemu transportowego ponoszą koszty otrzymanej usługi transportowej, i to także wtedy, jeśli jest to usługa organizowana i opłacana z budżetu publicznego.

Zasada ta leży u podstaw nie tylko systemów taryfowych, ale także podatkowych (np. podatek akcyzowy od paliw silnikowych jest wyrazem internalizacji kosztów zewnętrznych, generowanych przez użytkowników dróg, takich jak wypadki, skażenie powietrza, hałas, itp). Interwencja budżetu publicznego, czy to centralnego czy samorządowego, jest wyrazem polityki, która powoduje, że ogół podatników łoży rodzaj subsydium na daną usługę w imię realizacji celów polityki ogólnej, np. ochrony środowiska. Nie ma więc możliwości inaczej interpretować dążenia do wsparcia takiej czy innej usługi transportowej z budżetu publicznego jak żądanie wsparcia w imię konkretnego celu polityki. W Unii Europejskiej takie wsparcie jest dopuszczalne wyłącznie (i to pod dodatkowymi warunkami) dla przewozów pasażerskich.

Innym czynnikiem określającym wielkość środków publicznych, przeznaczanych na wsparcie sytemu transportowego jest wielkość dostępnych środków na sektor transportowy w stosunku do możliwości państwa i jego gospodarki. Rozstrzygnięcia wymaga pytanie: czy państwo jako całość (ludzie i gospodarka, a także przestrzeń i środowisko) przyjmie takie czy inne wydatki za właściwe w konkretnym momencie historycznym. Co ciekawe - można zarejestrować pewną stabilność w wielkości środków, przeznaczanych na rozwój transportu, nawet w okresie ostatnich trzydziestu lat (por. Wykres 1). Pozwala to sądzić, że istnieje pewna stabilna, "polityczna" wielkość środków na te cele. Trzeba więc postawić jasną tezę - nie jest prawdopodobny radykalny wzrost nakładów na rozwój transport ze środków publicznych. Jedyne co można obecnie uznać za możliwe to zasilenie dodatkowe transportu w środki pomocowe, związane ze wstępowaniem Polski do Unii Europejskiej.

Na podstawie materiałów
Ministerstwa Infrastruktury - M.L.